Sve do 13. travnja 1919. godine, kada se deputat Talijanskog nacionalnog vijeća (nadalje TNV) Andrea Ossoinack nije, na prijedlog Vittoria Orlanda, predsjednika i vođe talijanske delegacije na Mirovnoj konferenciji u Parizu, sastao s američkim predsjednikom Wilsonom i izjavio da stanovnici Rijeke žele da grad bude pripojen Italiji, TNV je mogao još uvijek gojiti nadu da će do aneksije Rijeke doći brzo i bezbolno.
Međutim, kada je 30. svibnja 1919. pukovnik Haus dao jugoslavenskoj delegaciji prijedlog za kompromis, takozvani Tardieux kompromis, kao osnovu za talijansko-jugoslavenski sporazum o Rijeci, predsjednik Orlando je zbog neuspjeha 23.VI.1919. odstupio , a na njegovo mjesto došao je Francesco Saverio Nitti. Pregovore je vodio ministar vanjskih poslova u Nittijevoj vladi Tomaso Tittoni, sve do 21. svibnja 1920. godine.
Ove su promjene alamirale članove Talijanskog nacionalnog vijeća te su, u suglasnosti s riječkim dobrovoljcima, koji su bili u kontaktu sa svojim suborcima pripadnicima novostvorenih borbenih fascia (23.III.1919.) u Milanu, počeli dogovarati akcije protiv koncepta Tardieux kompromisa. Prema tom je prijedlogu trebalo stvoriti privremenu demilitariziranu jastuk-državu, pod kontrolom Lige Naroda, u čijem centru bi bio grad Rijeka, ali ne i Sušak. Ta bi „država” sa zaleđem bila povezana željeznicom koja bi se priključivala na željeznički trak Sv. Petar. Zapadna granica ove države bila bi Wilsonova linija, a novoj državi, prema tom konceptu, bi pripadali i neki otoci .Nakon pet godina od njezina postojanja, o budućem statusu ove „države” bio bi proveden referendum!
Iako je ovaj prijedlog propao, ostala je misao o stvaranju Riječke države koja bi bila dogovorena između dviju država (Italije i Jugoslavije).
Diskusije o njoj nastavljene su i nakon dolaska Nittija za predsjednika, a sada su talijanski sudionici, prije svega Tittoni, diskutirali o nešto izmijenjenom - Tittonijevom prijedlogu.
Neriješena situacija oko Rijeke angažirala je ne samo oficijelne državne organe Italije već i razne asocijacije koje su poduzimale tajne akcije.
Nakon raznih varijanti oko toga tko bi jednim vojnim udarom ušao u Rijeku i osujetio plan države po Tittonijevom prijedlogu, izbor je pao na D’Annunzija koji je upao u Rijeku s jednim odredom legionara 12. rujna 1919. godine.
Na temelju brojne literature o pripremama za D’Annunzijev upad u Rijeku ne spominje se Salvatore Bellasich u svojstvu tajnika Talijanskog nacionalnog vijeća, te se može postaviti hipoteza da on nije neposredno s D’Anunzijem dogovarao ovu akciju. Odmah sutradan, 13 rujna, Bellasich je već bio u Rimu kako bi referirao predsjedniku Nitti o upadu.
Istog dana, predsjednik TNV-a Antonio Grossich, u odsustnosti tajnika TNV, Salvatore Bellasicha, pokušava postići da Upravni odbor TNV-a donese odluku o predaji civilne vlasti D’Annunziu.
Članovi Upravnog odbora su međutim uočili manipulaciju i dogovorili se da će to pitanje biti rješavano kada se Bellasich vrati iz Rima. Brzi postupak Grossicha ukazuje ili na aktualni sukob dviju vodećih ličnosti TNV-a ili na latentni sukob koji će se tek pojaviti.
Kako je riječki TNV jačanjem fašističkog pokreta u Italiji bio primoran da u svoje redove primi riječke fašiste, na sjednici 11. XI. 1919., dakle dva mjeseca od D’Annunzijevog upada, i u „opravdanoj” odsustnosti glavnog riječkog suradnika Mussolinija – Giovannija Host-Venturia, izmijenjen je Statut TNV i izabrana je nova skupština. Sada je skupština imala 51 člana. Na istoj sjednici, novoizabrani „savjetnici“ uz himnu Dučeu, predaju civilnu vlast D’Annunziju.
Pretsjednik Nitti, potisnut politički nestabilnom situacijom u Italiji, pokušava bar ublažiti problem s D’Annunzijem u Rijeci, te pomoć traži od predsjednika Wilsona. Bilo je to 29.XI.1919., dakle stotinu dana nakon D’Annunzijevog upada u Rijeku.
Prvog prosinca 1919., u ime talijanske vlade, Nitti šalje „komandantu” D’Annunziju prijedlog za modus vivendi. Prijedlog je poslan pomoću generala Peitra Badoglia, izvanrednog vojnog komesara za Julijsku krajinu, koji tada stanuje u Opatiji, a on dokument šalje pismom D’Annunziu, gradonačelniku Rijeke Antoniu Viu, ali ne i TNV, što pokazuje da predsjednik Niti ne doživljavava TNV legitimnim oblikom vlasti..
Gradonačelnik, koji je istodobno član TNV-a, dokument šalje Grossichu s objašnjenjem da su to politička pitanja za koja on nije nadlažen.
Prijedlog za modus vivendi sročen je u četiri točke:
...